京都议定书与WTO关系探讨

作者：蔡妙姗
　　京都议定书若能如期生效，其与WTO协议是否相互冲突，WTO贸易与环境委员会针对是项问题已进行研析多年。本文首先介绍WTO贸易与环境委员会之立场与运作方式，及其对京都议定书与WTO关系之相关决议。最后，提出我国加入WTO后，能源政策可能面临的问题。
壹、WTO贸易与环境委员会简介
　　WTO(World Trade Organization)是处理国家间贸易问题的国际组织，其主要目标在确保国际贸易尽可能稳定、透明化、自由化。为达成预期目标，WTO致力降低贸易障碍，透过执行机制-多边贸易机制，包括由世界大贸易国国会批准而签署之WTO协议(agreement)、协议(negotiated)，保证会员国重要的贸易权利，限制政府执行之贸易政策需保障所有关系人的利益。
　　WTO为解决贸易与环境冲突问题，设立贸易与环境委员会(trade and environment committee)。贸易与环境委员会并未有任何特别协议处理环境问题，而是在一些WTO协议中包含处理环境问题的条款。而WTO协议亦包括永续发展及环境保护的目标。
　　鉴于环境问题日趋复杂，1994年乌拉圭回合谈判(Uruguay Round)后，会员国贸易部决定开始执行WTO贸易与环境综合性的工作计划，其设立WTO贸易与环境委员会，将环境与永续发展议题纳入WTO主要工作项目中。
一、委员会的无限责任
　　委员会负有无限责任处理多边贸易体系各种课题-商品、服务及智慧财产权。委员会的工作是研析贸易与环境的相互关系，并建议贸易协议需作何种更动。其工作主要根据下列两项原则：
WTO主要处理贸易问题，对于环境问题，其唯一的任务是研析环境政策对贸易有显著影响的问题。WTO不是环境部门，会员国亦不希望WTO干预国家或国际环境政策，或设定环境标准。
若委员会确认环境政策对贸易有显著影响，其解决方案必须符合WTO贸易体系之原则。
二、WTO与环境协议之间的关系
　　WTO与绿色采购措施两者间有何关系？WTO与其它国际环境协议及公约彼此间有何关系？目前已有200个以上的国际协议(WTO之外)处理不同的环境问题，这些协议称为多边环境协议(multilateral environmental agreement, MEAs)。其中约有20个协议会影响贸易，如蒙特娄公约、巴塞尔公约及濒临绝种生物国际贸易公约(Convention on International Trade in Endangered Species, CITES)。WTO贸易与环境委员会认为WTO基本原则─非歧视及透明化，不会使贸易政策与环境保护相冲突，同时贸易与环境委员会亦指出商品、服务及智慧财产权之协议，允许政府优先实施其国内的环境政策。
　　WTO贸易与环境委员会认为最有效解决国际环境问题需透过环境协议-WTO贸易问题的国际协议。换言之，以国际环境协议的处理方式，比单国企图改变其它国家环境政策的处理方式有效的多。
　　贸易与环境委员会指出保护环境措施若对贸易有显著影响，特别是贸易直接引发环境问题，此时可制定环境协议。但贸易限制并非唯一的解决途径，替代方法为：协助其它国家发展环境友善技术、财务支持、提供训练等等。
　　目前尚未有环境措施影响贸易，或WTO协议所包含之环境协议被质疑，此亦因环境问题不视为WTO的问题。而委员会关心的是，是否会发生某一国家行使环境协议，以对抗未签署环境协议国家之问题。
三、争端处理方式
　　若贸易争端是因某一国家依据WTO外之环境协议所采取的贸易措施(如实施进口税或限制进口)，此争端应由WTO或其它协议处理？贸易及环境委员会认为上述争端中，若双方皆签署环境协议，则应由该环境协议解决是项问题；若有一方未签署该项环境协议，WTO可能召开讨论会决定处理方式。但此并不意味着环境问题被忽视。WTO协议允许组成项目小组检讨该争端，并寻求环境议题之专家建议。
四、Eco-labelling制度
　　环境友善产品卷标制度为一重要的环境政策工具，WTO要求该产品卷标制度，对于贸易伙伴间(最惠国待遇most-favoured nation treatment)，或国产与进口商品、劳务之间(national treatment)，不能有差别待遇。
　　未来WTO环境与贸易委员会将在WTO协议中有关贸易技术障碍部份，规范卷标制度下环境友善产品的生产方法。
五、信息透明化
　　如同非歧视之规定，透明化亦为WTO重要的原则。WTO会员国应尽可能提供会显著影响贸易的环境政策相关信息，包括已实施及将实施之政策措施。WTO贸易与环境委员会将各国提交之贸易政策相关的环境措施建立数据库，提供各会员国自由参阅。
六、国内禁用产品
　　若干开发中国家忧虑某些具有危害性或毒性产品输入国内，而这些国家并无该产品对于环境或公众健康危害程度等相关信息，以便于决定是否允许该类产品进口。
　　目前已有一些国际协议，如巴赛尔公约(规范有毒废弃物越境移动及处置)、国际化学品信息交换中心伦敦指引(London Guidelines for Exchange of Information on Chemicals in International Trade)等，WTO环境与贸易委员会不打算作重复的工作，而是研析并补充其它国际规范不足之处。
七、自由化与永续发展
　　环境与贸易委员会分析贸易自由化(包括乌拉圭回合谈判)与环境保护之关系发现，会员国去除贸易限制与扭曲，可由多边贸易体系，获得贸易与环境之利益。
八、智慧财产权及服务
　　目前环境与贸易委员会尚未深入研析，智慧财产权及服务是否影响环境政策或受其影响，未来，环境与贸易委员会将研析「服务业贸易总协议」(General Agreement on Trade in Services, GATS)与环境保护政策之关系。同时，「智慧财权协议」(Agreement on Trade-Relates Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS)将协助各国获得环境调查技术与产品。目前环境与贸易委员会正研析TRIPS与生物多样性公约(the Convention of Biological Diversity)之关系。
贰、京都议定书与WTO之关系- WTO第三次部长会议决议 (2001年7月6~7日)
　　为避免京都议定书与WTO相冲突，IISD、RIIA、WTO等代表在WTO第三次部长级会议达成下列协议。
　　各缔约方有数种方法达成京都议定书设定之目标，而这些措施可能与其它国际协议(如WTO)相冲突，与会者一致同意不只是高度重视此问题，亦预先作准备以防止此问题发生。由于京都议定书并未完全生效，对于不签署国家及弹性机制亦未详细规范。虽然目前只有部份国家正式签署京都议定书，为避免冲突实际发生，若干潜在冲突问题需预先考虑，相关问题说明如次：
一、弹性机制
　　京都议定书设定三种弹性机制：排放交易(§17)、附件一国家共同减量(JI,§6)、清洁发展机制(CDM,§12)、以协助缔约方达成其减量目标。
　　排放交易制度只允许附件一国家(负有减量责任之缔约方)彼此间进行排放量交易，共同减量限定附件一国家执行降低碳排放量合作计划，这些计划削减之排放量可作为执行国家的排放量扣抵额(credits)。CDM计划提供厂商诱因，鼓励其在开发中国家实施排放减量计划，执行该计划所得之削减量作为地主国与投资国排放量扣抵额。
　　弹性机制可能与WTO冲突的问题有二：
在交易规范体系中如何定义排放削减单位(defining emission-reduction units)，即排放交易者互换之商品(goods)是否属于WTO定义之商品。若是，则排放交易制度限制附件一国家才能参与之规定，将违反最惠国待遇原则(MFN)─对非附件一国家不平等待遇；但事实上排放交易物仅类似商品而只是可转让的财务工具(排放权)，则其交易不属GATT规范范围内。但需检讨其是否属GATS规范范围内，因GATS规范影响贸易的服务业(含财务服务)。
由排放交易中获得之排放量扣抵额之国家如何分配这些排放量？由于这些排放量为有价的可转让排放权，若其分配属于政府对产业之补贴，此举可能违反WTO「补贴与倾销协议」(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, SCM)。大部份国家只分配给少数厂商，此措施可能有利出口，但危害其它国家国际竞争力。因此各国在考虑分配制度时，需注意是项问题。
二、政策措施
　　在各国因应气候变迁实施之政策措施中，至少有四种措施可能与WTO相冲突：包括碳税、租税调整、法令、补贴及政府采购。
碳税及租税调整碳税制度会提高能源密集度高的商品价格，若国外进口相同的商品不需缴纳碳税，则碳税制度会降低国内产业在国内市场与国际市场竞争力。其解决的方法为：进口品负担相同税负，而国产品出口时退税，此时碳税就不会违反GATT。
法令环境法令为政府达成京都议定书责任的工具之一，最常见的法令是效率标准，如能源效率标准。若上述法令对外国厂商不平等待遇，如国内厂商可能对特定标准有竞争优势，透过产业力量规范某种型式的技术限制，以使该法令实质上限制国外厂商进入国内市场，则此法令违反WTO贸易技术障碍。
补贴为降低温室气体排放量最常见的补贴政策为：使用再生能源之补贴，或促进能源使用转换成低GHG密度资源之补贴。若此补贴是针对特定部门或产业实施，则其违反SCM规定。若这些补贴措施会影响外国厂商之竞争力，则其亦违反WTO。
政府采购由于OECD国家中政府购买的商品与服务占GDP的10%~25%，因此为符合京都议定书的责任，政府可能利用其购买力，以达成减量目标，如购买再生能源制造之商品。政府采购可能与WTO冲突的问题在于，政府购买何种商品。然而政府采购法令并未与一般交易规范措施(技术性法令)相同，即政府采购协议(Agreement on Government Procurement)并未规范各国政府采购法令不可产生不必要的贸易障碍。
三、遵约与执行
　　京都议定书必须有未达成减量责任的处理程序，§18条文要求缔约方接受不遵约的处理方式(non-compliance procedure, NCP)。京都议定书倾向采取贸易措施以防止缔约方违反其减量责任，其可能采取三种以上贸易措施为：
禁止与非缔约方贸易：蒙特娄公约之NCP禁止缔约方与非缔约方买卖限制商品，京都议定书规范的商品相当多(包括任何使用GHGs生产之商品)，因此限制交易的措施似乎不易实行，而此禁止规范亦可能违反WTO最惠国原则(GATT ArticleⅠ)。
贸易限制：京都议定书§2提供多种政策措施，协助缔约方达成其减量目标。缔约方可能声称其依据京都议定书之规定，实施贸易限制措施。此举措可能加速贸易与环境目标之间的冲突。现在问题是其它国家，不论是否为京都议定书缔约方，可能向WTO申诉，引发贸易与环境间巨大的冲突。
限制与非缔约方进行排放交易：除非排放交易物被定义为商品，否则限制遵守京都议定书之缔约方才能进行交易之规定，并不会违反WTO。而不遵约国家不能参与交易之规定，似乎是一种惩罚。而缔约方似乎不会向WTO申诉此限制规定违反最惠国原则。
四、未来展望
　　虽然此次会议所提出之潜在问题，WTO已投入相当的时间进行研析，但大部份会员国皆认为这些问题尚未实际发生，而提出解决方案。
　　未来可能需要WTO与其它国际组织共同解决问题，使WTO对永续发展的贡献最大化。而环境协议与国内法规可避免潜在问题发生。WTO的惩罚规定可由环境观点提供协助，如禁止差别补贴。贸易与环境问题并非WTO自身的责任，此需政府间环境组织共同解决。
参、我国政策研析方向建议
　　我国若能顺利加入WTO，下列问题颇值得深入研析：
一、是否可以WTO会员身份参与UNFCCC活动
　　由于我国是以「独立经济体」申请加入WTO，此与UNFCCC参加资格-联合国会员国或NGO不同，因此目前以WTO会员身份申请签署UNFCCC可能性不高，惟此仍为未来努力方向之一。
二、加入WTO后我国相关法令适法性问题
　　如前所述，WTO与京都议定书可能发生冲突的问题中，与我国较相关者为：
能源效率标准。
政府绿色采购：
机关优先采购环境保护产品办法：限购国内厂商生产之环保标章产品，或与我国达成相互承认协议之外国环保标章使用许可生产之环保标章产品。
行政院环境保护署环保标章推动使用作业要点：只有国内厂商符合条件者方可申请。
补贴制度：
公司购置节约能源或利用新及净洁能源设备或技术适用投资抵减办法：对国产及进口设备及技术抵减额度不同。
太阳能热水系统推广奖励办法、风力发电示范系统设置补助办法：国内厂商方可申请。
　　虽然WTO对于上述相关法令尚未有任何决议，而欧美各国亦多实施绿色采购、碳税、补贴新及再生能源等措施，我国应密切注意国际未来发展，及相关冲突谈判技巧，进一步研析因应之道。
〔参考文献〕
WORLD TRADE ORGANIZATION, THE ENVIRONMENT-A NEW HIGH PROFILE.
WORLD TRADE ORGANIZATION, Synposium on issues confrontong the world trading system-summary reports by the moderators, 2001/9/26.
WORLD TRADE ORGANIZATION, THE WTO.
The ROYAL INSTITUTE OF INTERNATIONAL AFFAIRS ENERGY AND ENVIRONMENTAL PROGRAMME, THE KYOTO PROTOCOL AND THE WTO, 1999/11.