全球暖化问题与WTO （二）

四、WTO与全球暖化
　　全球暖化的成因以及可能的因应措施，与一国的产业以及经济活动有密不可分的关系。因此，国际相关公约采取的手段亦呈现朝向经济管制的趋势。为避免全球暖化问题日益严重，各国气候政策常运用提高能源使用成本的手段，以有效减少温室气体排放量，但提高能源成本的措施又将会使国家产业竞争力受到影响，因此，实施气候相关政策的国家通常又会对本国产品采行补贴等贸易措施，以相对提高进口品的价格或降低出口成本。
　　上述为因应全球暖化政策之需要，所产生的本国产品与进口产品差别待遇的贸易措施问题，极可能造成WTO贸易自由化政策与治理全球暖化气候措施相冲突、抵触的情况。另一个潜在冲突，也就是国际气候条约非缔约成员可能会面临到在国际体制中遭受歧视待遇或边缘化的困境。以京都议定书为例，缔约国未来可能会统一使用「排放量减低证明」（Certified Emissions Reductions, CERs），对于非缔约国未符合特定证明之商品，可能会限制其贸易进口。 　　然而，透过适当的气候体制措施（例如：对本国产品与进口产品课徵一致的能源或温室气体税率），亦有机会使贸易自由化政策及温室气体减量的气候政策能够相辅相成地进行。另外，WTO也与联合国环境规划署（United Nations Environment Programme, UNEP）合作进行贸易与环境相关之技术援助与培训计划。也因此，贸易自由化与全球暖化治理事实上是有「鱼与熊掌得兼」的双赢空间存在。
　　目前全球气候变迁相关治理体系主要有二：1994年生效之「联合国气候变化纲要公约」（UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），及2005年生效的「京都议定书」（Kyoto Protocol）。
（一）气候变化纲要公约（UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）
　　联合国气候变化纲要公约（UNFCCC）系联合国大会于1992年通过，并于1994年3月正式生效的国际气候治理条约，签约国迄今已达188个，堪称目前最具规模的国际环保公约。UNFCCC的主要宗旨为「将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统发生危险的人为干扰水准。其标准应当足以使生态系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产免于受到威胁，并使经济发展能够持续性进行。」然而UNFCCC的协商过程中，由于各国利益不同、已开发国家与开发中国家又有群体间的利益冲突，因此UNFCCC实为多方势力利益交换与折冲角力下的结果，因此内容仅是规划气候变迁的全球治理原则，以及公约的组织架构，宣示象徵意义远大于气候管制的实质意义。
　　由于对全球暖化议题相对消极的美国是联合国系统中的主体势力，所以近年来联合国并未十分积极应对全球暖化效应。因此，近日UNFCCC高阶主管已公开呼吁要求联合国新任秘书长潘基文（Ban Ki-moon）重视全球暖化问题的严重性，尽快重新举办全球高峰会，以解决京都议定书的困境与后续方案。
　　至于UNFCCC专家委员会议亦将于2007年1月底于巴黎举行，会议主要讨论委员会正在起草的第4次评估报告内容，包括近年来全世界在气候暖化方面的研究和进展；全球海平面升高、永冻冰层溶化程度之现状、发展和影响，以及全球气候变化的发展趋势等。相关成员指出，即将公布的数据将比UNFCCC第3次评估报告的数据更为准确，其将显示气候暖化趋势确实已非常严峻，为全世界民众，特别是各国政府必须立即重视的现实。
（二）京都议定书（Kyoto Protocol）
　　京都议定书系UNFCCC于1997年底在日本京都的第三次会员大会时通过，并于2005年2月生效的国际公约。京都议定书规定已开发国家在2008年至2012年期间的温室气体排放量须比1990年时的排放量减少5%。然而，京都议定书的推展工作耗时且庞大，特别是全球最大温室气体排放国―美国―至今拒绝参与其中，至于巴西、中国、和印度等高温室气体排放的发展中国家，又未列入京都议定书的规范对象。也就是说，「京都议定书」目前之减量规定只针对已开发国家，且只规范了目前全球约30%的温室气体排放量；当开发中国家的排放量愈来愈多时，管制比率还将逐渐缩减。正因以上因素，造成京都议定书的效果至今仍普受质疑，处境艰困。此外，「京都议定书」亦面临2012年到期日即将来临之课题。 　　综观京都议定书全部28条条文，并无授权签约国针对非签约国采取贸易制裁或贸易限制的条款，因此，似无所谓「依据议定书启动贸易制裁条款」的状况。据此，议定书赋予各国就其所设立之义务履行效果裁量权、管制手段与因应策略都交由各国国内法决定，因此，并不排除议定书的签约国因为履行京都议定书的义务，而采取可能对非缔约国（诸如台湾）或是未进行温室气体减量国家造成贸易利益损害的国内措施。因此，实有必要就各国所采取之履约手段与WTO各协定之关系进行讨论。另一项值得注意的条款，系议定书第2条第3项（注1）关于「签约国在履行议定书所定之目标与措施时，应尽可能减少之负面影响，包括对于国际贸易所造成的影响」。但此一规定并不具强制性，故缔约国若认为使用贸易限制措施的管制手段有助于议定书义务的达成，仍可制定并执行此类措施。
　　此外，议定书之签约国在运用包括「排碳权交易；碳交易」、「清洁发展机制」（Clean Development Mechanism, CDM）及「共同减量」（Joint Implementation, JI）此三种京都机制时，必须符合议定书的规范，而三种京都机制的运作是否将涉及WTO含括协定（covered agreements）下的规范，也值得后续研究。
（三）京都机制的商机
　　京都议定书的成效虽普受质疑，但在京都机制的实行方面，却被国际市场认为具有重大商机。这其中，欧盟已颁布实施「欧盟温室气体排放交易指令」（EU Emission Trading Scheme, EU-ETS），进行碳排放交易体系运作。EU-ETS是目前欧盟达成京都议定书设定温室气体排放目标的主要工具，其对电力事业和石油工业等能源产业排放的温室气体设立上限，2007年开始亦将航空业纳入此交易体系中。除了欧盟碳交易系统，美国企业也针对碳交易市场投入大量人力与物力进行卡位。对美国企业而言，虽然美国目前仅加州通过温室气体法令，但随著各州陆续出现跟进的意愿，可预见未来美国碳交易市场商机将呈现爆炸性的成长。由此，美国「企业社会责任」（Business for Social Responsibility）机构便指出：「碳交易有潜力成为世界最大的商品市场之一。」而除了能源或环保企业外，美国金融业也针对碳交易蠢蠢欲动，诸如摩根史坦利（Morgan Stanley）已规划未来五年斥资30亿美元从事碳交易。美国电力公司（American Electric Power）则在估算新设电厂成本时，纳入碳交易的项目。更有225家美资企业自愿承诺在2010年以前减排温室气体，为的是能在芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange, CCX）进行碳交易。
　　CCX于2003年正式营运，每公吨排碳权价格从90美分起跳，至今已超过4美元。另外，由美商Natsource创投设立的「温室气体配额汇集中心」（Greenhouse Gas-Credit Aggregation Pool, GG－CAP）则已是目前世界最大规模之京都机制交易集散地之一，募资金额逾6.5亿美元，出资者包括包含日本、欧洲及美、加企业，且多为石油或电力公司。此外，Natsource创投也开始雇用环境经济学家和法令专家，协助该公司「从投资观点，设计合理的管理机制及减量方案」。其他还有奇异能源金融服务公司（GE Energy Financial Services）则已著手洽谈投资计划，以解决垃圾掩埋场与煤矿场的沼气问题。美国保险业者与顾问公司也开始跟进碳交易市场，包括横跨保险与顾问业的达信公司（Marsh）推出减低风险的新保险商品，例如林场失火或燃煤工厂碳气外泄等。
　　在「清洁发展机制」（CDM）与「共同减量」（JI）方面，跨国企业也积极布局相关市场进入。根据世界银行于2006年发布的「全球温室效应气体排放权交易统计」显示，日本是全球以CDM机制进行碳交易的最大买主，其次是英国、荷兰等欧洲企业；而中国却是世界上CDM最大卖家，其次才是巴西与印度。由于国际能源经济学会（The International Association for Energy Economics, IAEE）预测2020年前中国将成为全球最大温室气体排放国，也因此中国被视为全球最具潜力的CDM卖家，未来相关交易量预计可达全球CDM交易的40%至50%。为此，中国已由国家发展和改革委员会、科技部、外交部、国家环境保护总局、中国气象局、财政部、水利部、农业部和国家林业局等16个相关部委组成「国家气候变化对策协调小组」，结合其吸引外资政策，负责审议和协调国家CDM的重大政策；并已于2005年10月12日颁布实施《清洁发展机制专案运行管理办法》，规定CDM实施的优先领域、许可条件、管理和实施机构、实施程式以及其他相关规定，以迎接未来CDM的庞大商机。